小区停车棚建在自家门面房前
受到围挡长达十余年
只能将商用门面房作为居住用房出租
租金差距不言而喻
还要承担商业用房标准的高价水电费
这条维权路他走了十余年
……
江苏省南京市某街道，居民小区鳞次栉比，虽离主城区较远，但也形成了区域性的商业中心，各种配套设施齐全，街道宽阔，环境优美。19年前，长期居住在此地、颇有商业头脑的老吴看好这里的发展前景，在自己居住的小区里又购买了两间二手门面房，准备出租赚钱。
然而，让老吴万万没想到的是，这两间门面房不仅没有给他带来预期的租金收入，还让他陷入一场持续了十余年的官司。直到江苏省南京市检察院依法监督，老吴的维权路才算走到了头。
小区改造
门面房被“隔离”
2010年，随着城市建设的加速推进，老吴居住的南京某街道也在提档升级。政府出资对老旧小区出新改造，老吴家所在的小区也被列入出新计划中。
出新工程难免给居民生活带来一些不便，但看着小区一天天变得更美，老吴和邻居们一样，都很期待出新后更加舒适优美的生活环境。
然而，随着该小区出新工程的推进，老吴开始不安起来。原来，这个小区是个临街开放式的居住区，居民自家的自行车都在楼下无序停放，影响整体环境不说，还经常被盗。于是，在小区居民的申请下，负责出新的街道办和相关行政部门采纳居民们的意见，在距离该小区临街门面房3米远的原商业用地上，搭建了一个长6.8米、宽约5米的简易车棚，并在车棚一侧建起围墙，在围墙上又安装了铁门。这样一来，小区居民的自行车停放问题算是解决了，小区的安全性也得到了很大提升。
但老吴却发现，这个自行车车棚建好后，自家门面房的处境变得十分尴尬——前有车棚，侧有围墙，墙上铁门一关，他家的门面房就彻底与热闹的大街隔绝，完全失去了商业用房的功能，这还怎么出租赚钱？
自从2012年小区出新后，老吴便多次找街道办和相关行政部门协商，但问题一直没有解决。老吴的门面房也一直未作为商业用房对外出租，只能憋屈地租给别人当仓库或者供人居住，租金和商用门面房比起来，差距很大。
提起诉讼
法院驳回起诉
2012年，在多次交涉无果的情况下，老吴以该街道办和行政部门违规建设为由，向法院提起行政诉讼，要求拆除已经修建的车棚和围墙。同年12月27日，法院以该建设行为对起诉人的权利义务不产生影响、本案不属于行政案件受理范围为由，裁定不予受理。
老吴不服，提起上诉。2013年4月19日，二审法院裁定撤销一审裁定，要求一审法院立案受理此案。但经过一审、二审和再审，法院均以老吴不具备诉讼资格为由裁定驳回起诉。无奈之下，老吴向检察机关申请监督。
受理该案后，南京市检察院经审查认为，法院以上诉人不具备诉讼资格为由驳回起诉属适用法律错误，于2015年4月3日，向江苏省检察院提请抗诉。江苏省检察院提出抗诉后，省高级法院指定原一审法院再审该案。
然而，原一审法院经再审，虽然判决确认了街道办、行政部门搭建车棚和围墙的行为违法，但却驳回了老吴要求拆除车棚和围墙的诉讼请求。
老吴不服，再次提起上诉。这一次，他要求街道办、行政部门赔偿他的经济损失。
2017年6月5日，二审法院裁定驳回上诉、维持原判。
2019年3月5日，老吴向江苏省高级法院申请再审。江苏省高级法院作出行政裁定书，驳回老吴的再审申请，但告知其关于赔偿问题，可以另行提起诉讼。
就这样，老吴提起的行政诉讼虽然经过了多次审理，结果仍是诉了个“寂寞”——法院虽然判决街道办、行政部门搭建车棚和围墙的行为违法，但对老吴的其他诉求全都不予支持。7年过去了，围墙和车棚仍然立在那里，困住了自家的门面房，老吴的内心也堵得慌。
2019年8月5日，老吴又向街道办、行政部门邮寄行政赔偿申请书，但没有收到两家单位的书面答复。老吴不服，也不想认输。“既然高级法院认为赔偿问题可以另行起诉，那只有再次打官司了”。
2019年10月，老吴向法院提起行政赔偿之诉，请求法院判令街道办和行政部门作为共同侵权行为人承担连带赔偿责任，赔偿其案涉房屋自2011年1月至本案判决时每年10万元的租金损失，以及该商业用房已沦为居住用房后的差价损失。同年10月29日，法院受理了该案。
“拿到门面房后，我一直是作为仓库出租。自从2011年小区建了车棚和围墙以后，房子就无法商用了，只能隔成住宅出租，对我的收益造成了很大影响。”老吴在法庭上诉称。
街道办和行政部门均认为，老吴陈述自2005年购买案涉房屋以来，既未用于自身商业经营，也未用于商业出租，因此其主张租金损失无事实与法律依据。而且案涉房屋一直处于对外出租状态，客观上并不存在损害原告利益的情况。原告也没有证据证明其合法权益受到了侵害，更无法证明侵害所造成的损失金额，应承担举证不能的不利后果，原告主张行政赔偿事项没有事实基础及法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
2020年12月16日，一审法院审理后认定，原告老吴购买案涉房屋后一直未作为商业门面房使用，无证据证明案涉房屋作为仓库或住宅使用实际系由两被告建设围墙和车棚的行为必然导致的，因此，案涉房屋由商业用房沦为居住住房的差价，与两被告建设围墙和车棚的行为不具有直接的因果关系。原告的诉讼请求无事实和法律依据，法院不予支持，判决驳回原告老吴的赔偿请求。
老吴不服，上诉至南京市中级法院。2021年6月3日，该院作出行政判决，认定原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，驳回上诉，维持原判。
老吴不服二审判决，向法院申请再审。2022年6月10日，再审法院认定，原审法院驳回申请人老吴的赔偿请求于法有据，裁定驳回其再审申请。
检察监督
业主获赔13万元
拆除车棚和围墙的诉求被驳回，要求赔偿的诉求也被驳回。无奈之下，2022年7月20日，老吴来到南京市检察院申请监督。
“多年的诉讼让老吴身心俱疲，但他一直是在理性维权。”承办检察官介绍说，收到老吴的监督申请后，他们详细梳理了老吴的诉讼过程和诉讼请求，并多次到案涉房屋所在地了解情况。
“本案中，老吴的合法商业用房受到违法搭建的车棚和围墙围挡长达十余年，其商业用房的功能客观上已很难实现。”承办检察官表示，老吴长期只能将商用门面房作为居住用房出租，租金差距不言而喻，而且老吴还要以商业用房的标准承担高价水电费，造成的直接损失显而易见。在车棚和围墙不宜拆除的情况下，当事人的利益损失理应得到补偿。
2022年12月21日，南京市检察院以案涉车棚和围墙影响到案涉商业用房的利用价值，案涉房屋未能作为商业用房对外出租系行政行为侵害的直接后果等为由，向法院提出再审检察建议。
再审建议书发出后，南京市检察院与市中级法院多次沟通，明确了一体促进行政争议实质性化解的思路。
法检两院多次联合行政机关开展行政争议实质性化解工作，促进矛盾纠纷源头化解。案涉房屋所在区检察院承办人员也多次前往案涉行政机关沟通协调，并从办案程序、情理法理等角度向老吴开展释法说理。
2023年11月16日，南京市检察院就老吴申请监督案举行公开听证会，邀请人大代表、政协委员、人民监督员担任听证员，相关行政部门工作人员参加旁听。会上，老吴陈述了事实、诉求和申请监督的理由，其他当事人针对老吴的陈述一一作出回应并发表意见。经与行政部门多轮沟通，行政部门决定给予老吴一次性经济补偿金13万元。老吴息诉。
至此，这起长达13年、历经11份裁判文书、2次检察监督的行政争议得到实质性化解。
检察官说法
行政行为的利害关系人
有权提起行政诉讼
老旧片区更新改造是一项复杂的系统工程，涉及多方利益的协调与平衡。特别是商住混合小区，不同类型的业主有不同的需求，有的希望整洁、安静的小区环境，有的希望能够保持稳定的客流。在推进相关工作的过程中，只有依法充分听取各类业主意见、保障程序合法，对利益遭受损失的业主给予合理补偿，实现公共利益与个人利益的平衡，才能把为民办好事真正做到群众心坎儿里。
行政诉讼法第25条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。政府对老旧小区更新改造，虽然行政行为的相对方是全体业主，但将开放式小区改造为封闭式小区，对小区内部商业门面房的客流量必将产生影响，门面房业主属于该行政行为的利害关系人，有权提起行政诉讼，法院应予以受理。若既成事实不宜恢复原状的，应当给予受损业主合理的补偿。对违法行政行为造成的损失给予公平合理的赔偿，是行政机关的法定责任。
本案经检察机关抗诉进入诉讼程序，当事人却因实际损失难以举证证明的障碍，又被法院驳回诉讼请求，维权之路再次受阻。检察机关从门面房期待利益无法实现、房屋市场价值确实受损的角度出发，阐明当事人的经济损失客观存在，又就该案发出再审检察建议。
再审检察建议发出后，法院认为损失难以评估，行政机关认为赔偿金额需要法院判决确定，案件再次陷入僵局。检察机关通过开展行政争议实质性化解，既监督法院纠正了错误判决，又督促行政机关履行了赔偿责任，使该案行政争议得到实质性解决，妥善保护了当事人的合法权益。
（南京市检察院徐义刚 陈浩）
（来源：检察日报·政和周刊 作者：雒呈瑞 裴杰 漫画：姚雯）
